El riesgo de militarizar los puertos… Así quieren reformar la Ley de Seguridad Nacional

 

Por Celso Alvarado

Sin duda, la discusión sobre la Ley de Seguridad Nacional es prioritaria: pareciera que los militares buscan celebrar el décimo aniversario de la fallida “Guerra contra el Narco” –implantada por el ex presidente Felipe Calderón- con un marco legal para validar el estado de excepción que ya existe de facto.

Y mientras el foco de la presión, la preocupación y la poca discusión que han logrado posicionar en medios algunas organizaciones de la sociedad civil –cada vez más desgastadas por la andanada de reformas que aprueba el Congreso de la Unión sin el menor análisis- se concentran en esa Ley de Seguridad Nacional de manera más discreta, o más bien opaca, el Congreso de la Unión aprobó una serie de reformas a tres leyes[1], la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Ley de Navegación y Comercio Marítimo (LNCM) y a la Ley de Puertos(LP).

Estos cambios legislativos comparten la misma lógica que impulsa la Ley de Seguridad Nacional: normalizar y aumentar la presencia e influencia de la casta militar en lo cotidiano, específicamente de los militares que pertenecen a la Secretaría de Marina (Semar).

Helicóptero de la Marina sobrevuela las playas aledañas al puerto de Lázaro Cárdenas, Michoacán (2013). Foto: Daliri Oropeza / @Dal_air

¿Por qué se reforma?

Las razones que da la iniciativa en su exposición de motivos[2] son muy básicas y hasta contradictorias: se presentan como excusa para las reformas un par de convenios internacionales promovidos por la Organización Marítima Internacional (OMI)[3] y adoptados por México en 1973 y 1992. Los convenios son: el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Solas)  y el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques”(Marpol).

Si bien estos convenios se han actualizado a lo largo del tiempo debido a que su contenido es de carácter meramente técnico –uno enuncia buenas prácticas para dar mantenimiento a embarcaciones que redundan en mayor seguridad para sus pasajeros y tripulantes; mientras que en el otro se leen medidas para evitar que las embarcaciones contaminen- resulta ridículo que esas sean las razones para que la iniciativa describa como “necesidad” trasladar facultades meramente administrativas que ejerce ya la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) a la Semar. Lo más cercano a un porqué que explique dicha “necesidad” en la exposición de motivos es esto:

 “Resulta necesario que el estado mexicano tenga que adecuar y armonizar su legislación vigente en materia marítima, por lo que la presente iniciativa tiene por objeto realizar una reingeniería sobre las estructuras, funciones y organización de las dependencias de la Administración Pública que intervienen como autoridades en materia marítima.

Asimismo, se considera que solo a través de la coordinación interinstitucional se puede establecer una postura de Estado congruente y consistente ante los diversos organismos internacionales como es la OMI…

…En este sentido, es conveniente que México, como Estado Parte, defina una Autoridad Marítima Nacional que le permita dar cumplimiento a los compromisos nacionales e internacionales adquiridos y su verificación, por lo que hace indispensable delimitar y redistribuir las atribuciones que actualmente ejercen en materia marítima y portuaria la Secretaría de Marina y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.”

Lo que este cantinfleo barroco –clásico de ese lenguaje ajeno y lejano que obligan a interiorizar a los operadores jurídicos en las escuelas de derecho- quiere decir que para poder aplicar las actualizaciones de los convenios de la OMI, de los que México es parte, se necesita reformar las leyes para mantenerlas actualizadas.

Hasta ahí más o menos bien concedamos que esas disposiciones son materia de leyes y no de reglamentos, pero lo que ya no cuadra es que estas reformas solo redistribuyen facultades a dos secretarías del poder ejecutivo, distribución que se resume a restarle facultades a la SCT para dárselas a la Semar y hacerlas corresponsables en otras. Es importante resaltar que no existen cambios tendientes a actualizar los asuntos técnicos que son el contenido sustancial de los convenios citados.

El siguiente sin sentido de la exposición de motivos es que las reformas buscan definir una “Autoridad Marítima Nacional” para que el Estado Mexicano cumpla con sus responsabilidades internacionales. ¡Sorpresa! Hasta antes de esta reforma la división de tareas era muy clara: los militares desempeñaban sólo un papel auxiliar, coadyuvaban en algunas cuestiones como vigilancia y rescate en alta mar y algunas tareas interventivas; mientras que la autoridad civil se encargaba de administrar los puertos, expedir licencias, abanderar barcos, mantener la infraestructura, etc., es decir vigilar que se implementara y cumpliera con la normativa internacional e interna, un papel preponderantemente preventivo visto desde la responsabilidad de garantizar la seguridad marítima.

La claridad sobre quién funge como “Autoridad Marítima Nacional” se difumina con la dotación tan grande de nuevas facultades a la Semar. Un ejemplo: Las tareas de dragado (esto es la limpieza de ríos, lagos y canales para mantenerlos navegables) son actualmente responsabilidad de la SCT, ya que el artículo 36, fracción XVII de la LOAPF la obliga a “Construir, reconstruir y conservar las obras marítimas, portuarias y de dragado”; pero con la actual reforma ahora la Semar también puede hacer labores de dragado: “La Semar estará facultada para realizar directamente las labores de dragado de mantenimiento en los puertos donde tenga instalaciones y facilidades, o lo considere de interés de seguridad nacional; así como para solucionar problemas de contaminación marítima” (art. 61 de la LNCM). tomando en cuenta que desde 2013 existen dos tipos de bases permanentes de la Semar en los puertos civiles (CUMAR y UNAPROP[4]) pues certeza no habrá sobre con quien hay que dirigirse en asuntos concernientes al dragado puesto que ambas secretarías pueden ser las responsable.

Así que por un lado esta ley dice buscar certeza sobre quién hace qué en los puertos mientras que en realidad lo complica.

Como cereza del pastel, parece que el Poder ejecutivo se confiesa en la exposición de motivos: para justificar el empoderamiento de la SEMAR hace entender que ha sido inútil la gestión de la SCT en los puertos, iniciada en 1976[5]. ¿Desde ese año no se “permite  dar cumplimiento a los compromisos nacionales e internacionales”? La demagogia es patente. De ser el caso esta inoperancia administrativa desplegada por la SCT no tendría que dar origen a la reforma de  algunas leyes, lo que debería hacerse sería llamar a rendir cuentas a quienes habrían mal gestionado desde hace 40 años asuntos tan delicados como la vigilancia de la aptitud de las embarcaciones para navegar. Razones para estas reformas no las hay o al menos quien la elaboró no las dio.

Helicóptero de la Marina sobrevuela las playas aledañas al puerto de Lázaro Cárdenas(2013). Foto: Daliri Oropeza / @Dal_air

¿Qué reforman?

Los artículos 30 y 36  de la LOAPF. Los numerales 7, 8, 8bis, 9, 10, 11, 12, 14, 21, 23, 24, 30 al 33, 35 al 39, 42 al 46, 48, 49, 49bis, 50, 51, 53, 55, 57 al 61, 63, 65, 66, 69, 73, 74, 77, 87, 130, 140, 151, 159, 161, 163, 167, 170, 180, 181, 183, 185, 264, 265, 281, 298, 323, 324, 326, 327, 328 de la LNCM y de la Ley de Puertos los artículos 9bis, 9ter, 328bis y 2, 13, 16, 17, 19bis, 23, 41, 58, 62, 65, además del cambio de nombre al Capítulo III de dicha ley para quedar como “La Semar y la Secretaría” (La secretaría se refiere a la SCT).

El cambio de nomenclatura de ese capítulo “Autoridad Portuaria” por el de “Semar y la Secretaría” podría resumir a este paquete de reformas, es patente en lo enunciativo el tránsito de una administración meramente civil de los puertos a una administración militarizada a cargo de la Secretaría de Marina.

Se aprecia con más claridad y de manera sustancial al observar los artículos que pretenden ser reformados de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal –esta ley básicamente enuncia de manera general quién hace qué en el poder ejecutivo (ya para los pormenores sobre quién hace qué en cada secretaría, paraestatal, etc. existen las leyes orgánicas y los reglamentos respectivos)- aquí los cambios al artículo 30 de esta ley que establece las funciones de la Secretaría de Marina que como ya se dijo son adiciones:

Redacción Actual Reformado
Artículo 30.A la Secretaría de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

V.-Ejercer la autoridad en las zonas marinas mexicanas en materia de:

a) Cumplimento del orden jurídico nacional;

b) Búsqueda y rescate para la salvaguarda de la vida humana en la mar;

c) Vertimiento de desechos y otras materias al mar distintas al de aguas residuales, y

d) Protección marítima y portuaria en coordinación con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en los términos que fijan los tratados internacionales y las leyes de la materia;

Artículo 30.A la Secretaría de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

V.- Ejercer la autoridad en las zonas marinas mexicanas, en las materias siguientes:

a) Cumplimiento del orden jurídico nacional en las materias de su competencia;

b) Seguridad marítima, salvamento en caso de accidentes o incidentes de embarcaciones y búsqueda y rescate para salvaguardar la vida humana en la mar y el control de tráfico marítimo;

c) Vertimiento de desechos y otras materias al mar distintas al de aguas residuales, y

d) Protección marítima y portuaria, en los términos que fijan los tratados internacionales y las leyes de la materia, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias de la Administración Pública Federal;

 

Se agregan estos dos artículos:

VII.- Ter. Regular, vigilar la seguridad de la navegación y la vida humana en el mar y supervisar a la marina mercante;

VIL- Quáter. Administrar y operar el señalamiento marítimo, así como proporcionar los servicios de información y seguridad para la navegación marítima;

XX.-Ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y seguridad nacionales en el ámbito de suresponsabilidad, así como coordinar con las autoridades competentes nacionales el control del tráfico marítimo cuando las circunstancias así lo lleguen a requerir, de acuerdo con los instrumentos jurídicos internacionales y la legislación nacional; XX.- Ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y seguridad nacionales en el ámbito de su responsabilidad, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables;

La adición del concepto de “Seguridad marítima” al apartado b de la fracción V es el primer síntoma del aumento de facultades a la Semar, se trata de un concepto multidimensional de la seguridad que incluye cuestiones como la correcta construcción y mantenimiento de embarcaciones, asuntos de infraestructura portuaria, buenas prácticas en puertos y embarcaciones, etc.

Esa sutil pero clara asignación de muchas y nuevas responsabilidades se ve reforzada al leer los dos artículos que se agregan: VII Ter y Quáter. Ellos establecen que será la SEMAR la que regule y vigile la seguridad de la navegación estando encargada de brindar servicios que hoy no brinda.

Además de nueva cuenta se introduce una palabra que cumple con ser un término que puede llegar a significar un montón de cosas, ahora la Semar será la encargada de “supervisar” a la marina mercante.

Todas estas nuevas responsabilidades son sinónimos de un mayor ejercicio de recursos económicos, inclusive la capacidad de sancionar a los infractores de las normativas que componen el marco jurídico sobre “Seguridad Marina”. La obligación de vigilar y la capacidad de sancionar son un caldo de cultivo para la corrupción, un binomio que pone todas las condiciones para que esta florezca, problema latente que se acentúa por el hecho de que la Semar es una “institución” reacia a controles democráticos, opaca además de culpable de delitos de lesa humanidad.[6]

La otra cara de la moneda son las reformas de la LOAPF que afectan a la SCT, solo se le restan facultades a esta secretaría:

Redacción Actual Propuesta de Reforma
Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos: Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I.-Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones

de acuerdo a las necesidades del país

 

I.- Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte, con la intervención que las leyes otorgan a la Secretaría de Marina respecto al transporte por agua, así como de las comunicaciones, de acuerdo a las necesidades del país;
XVII.- Inspeccionar los servicios de la marina mercante, así como coordinarse con la Secretaría de Marina en la aplicación de las medidas en materia de Protección Marítima y Portuaria; XVII. – Participar con la Secretaría de Marina en la aplicación de las medidas en materia de seguridad y protección marítima;
XVIII.-Construir, reconstruir y conservar las obras marítimas, portuarias y de dragado, instalar el señalamiento marítimo y proporcionar los servicios de información y seguridad para la navegación marítima.  XVIII.- Construir, reconstruir y conservar las obras marítimas, portuarias y de dragado;
¿Por qué importan estas reformas?

Son varias razones. Marinos mercantes han expresado lo inadecuado que es dejar a los elementos de la Semar a cargo de las capitanías de puertos pues su preparación de carácter militar no se adecúa a las necesidades de lo que son esencialmente lugares para el comercio. Tal es así que de 111 países adscritos a la OMI solo 11 tienen militares en las labores que ahora se le otorgan a la SEMAR y de los países miembros de la OCDE solamente Chile cuenta con este esquema administrativo, un vestigio de la época Pinochet.

Otras quejas se enfocan en la carencia de conocimiento de los militares sobre las embarcaciones mercantes ¿cómo piensan así dar el visto bueno para que una embarcación navegue? En una entrevista realizada para el número 236 del podcast de la página especializada “Comunidad Portuaria” el Capitán Marcelino Tuero Zorrilla, Presidente del Cuerpo Consultivo Marítimo, expresó estas inquietudes junto con otras como el opaco proceso legislativo que aprobó esta ley y aseguró que no se le dio voz al sector marítimo mercante en el proceso de esta reforma, además acusó que el Senador Panista Javier Lozano había prometido foros enfocados en el tema y que estos no se llevaron a cabo, cosa que de igual manera sucedió en la Cámara de Diputados donde las reformas se aprobaron “fast track”.

Helicóptero de la Marina sobrevuela las playas aledañas al puerto de Lázaro Cárdenas(2013). Foto: Daliri Oropeza / @Dal_air

Esto no es lo único preocupante, a 10 años de la “guerra contra el narco” en un país donde la desaparición forzada es un fenómeno generalizado según la Relatoría Especial de la ONU, donde la impunidad es sistemática y en donde está documentada la participación de autoridades como la Semar, estas reforma premian a una institución que debería llamarse a rendir cuenta de sus crímenes.

Hay que entender, que estas reformar están dotando a la Semar del control territorial sobre franjas clave de territorio, estos espacios habría que empezarlos a pensar y a vigilar por la posible comisión de graves violaciones a los derechos humanos de la población. Recordemos que en las instalaciones de “instituciones” análogas a la SEMAR en Chile y Argentina[7] se torturaba y desaparecía. El antecedente es terrible estamos ante una reforma que ignora por completo la prohibición tajante del artículo 129 de la Constitución:

En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.”

En efecto no nos encontramos en una situación donde el conflicto esté ausente, al contrario, la violencia está presente en todos lados, pero esta reforma está pensada para operar en una situación de normalidad donde una institución de carácter plenamente militar como la SEMAR se encargue de funciones que no tienen “exacta conexión con la disciplina militar”. Haciendo de esta reforma claramente inconstitucional, aunque vigente si no se impugna. Hasta los argumentos esgrimidos por la sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96, la excusa para desplegar a las fuerzas armadas, son inaplicables en esta ocasión.

Para finalizar, este modelo de reformas bien podría servir como un plan B para la casta militar en caso de fallar (muy poco probable) su cruzada para aprobar la Ley de Seguridad Nacional.

En el fondo, una de las razones que los motiva a buscar respaldo legal que sustente el estar desplegados haciendo labores que le corresponden a instituciones civiles es cerrar la posibilidad de que en el futuro –esperemos cercano- dentro de los procesos que busquen justicia y reparación para las víctimas de la fallida estrategia de seguridad, se les pueda acusar de extralimitarse en los mandatos que se les confiaron.

No sería extraño que este paquete de reformas fuera un ensayo para probar la posibilidad de no tener una Ley de Seguridad Nacional pero construir el andamiaje jurídico necesario para garantizarse impunidad y legitimar sus acciones reformando algunas secciones de leyes ya existentes (y darse algunas nuevas facultades), de por sí el cuerpo jurídico mexicano es una jungla enorme y poco sondeada obscurecida aún más por la cantidad de reformas que se aprueban cada año, condición ideal para enquistar todo tipo de reformas.

@celso_mex

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Referencias:

[1] Los textos aún vigentes de estasa leyes puedes consultarlos en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153_180716.pdf, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNCM.pdf y http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/65_080616.pdf

[2] Propuesta del poder ejecutivo: http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2016/03/asun_3343637_20160308_1457448387.pdf P.2

[3] La Organización Marítima Internacional (OMI) es el organismo especializado de las Naciones Unidas responsable de la seguridad y protección de la navegación y de prevenir la contaminación del mar por los buques: http://www.imo.org/es/About/Paginas/Default.aspx

[4] CUMAR: Centro Unificado para la Protección Marítima y Portuaria. UNAPROP: Unidad Naval de Protección Portuaria.
Estas bases navales se establecieron con el primer paquete de reformas que devolvió a la SEMAR a los puertos civiles dándole responsabilidades en materia de seguridad en puertos. DOF del 26 de diciembre de 2013; http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328041&fecha=26/12/2013

[5] Jenaro Villamil. (18 de Septiembre 2016). Peña Nieto quiere militarizar los puertos. Proceso, 2081, 15.

[6] Ejemplos: “Fotorreportero denuncia a marinos por violar su derecho a informar”: http://www.proceso.com.mx/385061/fotorreportero-denuncia-a-marinos-por-violar-su-derecho-a-informar, “Índice de letalidad. Menos enfrentamientos, más opacidad”:  http://www.nexos.com.mx/?p=25468   “DIRIGE CNDH RECOMENDACIÓN AL SECRETARIO DE MARINA, POR LADETENCIÓN ARBITRARIA, DESAPARICIÓN FORZADA Y EJECUCIÓN ARBITRARIA DE UNA VÍCTIMA, EN ANÁHUAC, NUEVO LEÓN” http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Comunicados/2016/Com_2016_074.pdf

[7] Ahí están los testimonios sobre la ESMA Argentina por ejemplo: http://www.espaciomemoria.ar/megacausa_juicio.php?ju_ID=65&cabezal=megacausa&barra=megacausa&titulo=megacausa .